Les circonstances de la conclusion du compromis de Luxembourg sont correctement décrites par l’article tiré du site de l’Université de Lyon 3, et je n’y reviendrai pas.

En revanche sa portée juridique et la manière dont il a été compris et appliqué par la suite ne me paraissent pas tout à fait bien comprises dans les articles mentionnés. Voici quelques précisions.

• 1°) Le Compromis de Luxembourg est un arrangement politique, et ne figure dans aucun traité. Il a été établi au cours de la session extraordinaire du Conseil des 17-18 janvier et 28-29 janvier 1966. Son libellé doit donc normalement figurer dans le procès-verbal de cette session du Conseil. Mais on ne peut le trouver dans le site internet de l’Union européenne, car c’est un document trop ancien, déjà versé aux Archives de l’Union à Florence. J’ai présenté (par courriel) une demande de communication du document, et je devrais obtenir une réponse d’ici au 24 janvier. Mais il n’est pas sûr que la réponse contiendra le texte demandé. Il est possible en effet qu’il faille se rendre à Florence…

• 2°) Il est tout à fait faux de s’imaginer que, puisque les traités postérieurs ont étendu de plus en plus le champ des procédures de décision à la majorité (simple ou, le plus souvent qualifiée), ils ont de ce fait "abrogé" le Compromis de Luxembourg". En effet, le Compromis de Luxembourg vise à régler les cas pour lesquels justement les traités prévoient une procédure de décision majoritaire. Si toutes les décisions devaient, d’après les traités, être prises à l’unanimité, le Compromis de Luxembourg n’aurait pas lieu d’être, il serait sans objet. A la limite, on pourrait même dire que la portée du Compromis de Luxembourg n’a fait que croître avec la multiplication des cas de procédure majoritaire. D’ailleurs les traités successifs ne font aucune allusion au Compromis de Luxembourg, ni l’Acte unique, qui aurait, selon les auteurs de l’article de Université de Lyon 3, rendu caduc le Compromis, ni les traités postérieurs, ni même le projet de Constitution européenne.

• 3°) Toutefois je pense que si le traité constitutionnel était entré en vigueur, le Compromis de Luxembourg aurait pu être considéré comme caduc. Non pas parce que le traité en cause généralisait presque les procédures majoritaires, mais pour une autre raison. Le traité constitutionnel n’était pas un traité modificatif des traités s’appliquant à l’Union européenne, cette entité subsistant à travers les variations des dispositions qui lui sont applicables, mais était un traité fondateur d’une nouvelle entité, en dépit du fait que cette nouvelle entité aurait porté le même nom que l’actuelle "Union européenne". L’article I-1 du traité constitutionnel déclare sans ambiguïté : "… la présente Constitution établit l’Union européenne." Il s’agit donc d’une nouvelle "Union européenne" et non d’une simple modification des règles applicables à l’ancienne Union. Or le Compromis de Luxembourg a été arrangé dans le contexte de l’ancienne Communauté économique européenne, devenue sans rupture, mais par simple évolution de son régime, la Communauté européenne, qui continue à exister dans le cadre de l’actuelle Union européenne. L’article G du traité de Maëstricht dispose en effet : "Le traité instituant la Communauté économique européenne est modifié … afin d’instituer une Communauté européenne". Il y a continuité juridique jusqu’au traité de Nice inclus, mais celle-ci aurait été rompue avec le traité constitutionnel.

• 4°) On pourrait objecter que si une disposition du droit dérivé d’un traité devient contraire à ce même traité après que soit intervenue une modification de celui-ci, il en résulte nécessairement la caducité de la disposition en cause, même si le traité modificatif n’a pas signalé cette conséquence. Cette remarque d’ordre général est tout à fait juste mais ne s’applique pas au cas qui nous occupe. Le Compromis de Luxembourg ne saurait en effet être considéré comme un texte de droit dérivé par rapport aux traités européens. En effet il consiste en un accord de nature politique, qui est bien éloigné de "dériver" des traités, puisqu’au contraire, il tend, sur un point particulier, à mettre entre parenthèse une disposition explicite des traités.

• 5°) Le Compromis de Luxembourg serait-il alors une violation des traités ? Pas davantage, puisqu’il s’agit d’un gentleman’s agreement par lequel les États membres conviennent, chacun pour son compte, de renoncer à une décision qu’un État membre considérerait comme portant atteinte à un intérêt national vital. Sans violer les traités, il est bien loisible à un État membre de ne pas faire usage d’un droit que lui accorde le traité et de renoncer à pousser jusqu’à son terme une procédure de décision.

En droit privé, vous pouvez être titulaire d’un titre de créance indiscutable, et pourtant renoncer à le faire valoir, faire une "remise de dette". Il n’y a là aucune violation du droit qui reconnaissait pourtant votre créance. De même ici : on ne viole pas une procédure, on renonce simplement à la mettre en oeuvre.

• 6°) Cependant ma comparaison avec le droit privé met bien en lumière la fragilité du Compromis de Luxembourg. La survie de ce Compromis ne tient qu’à l’intention, exprimée ou non, de chaque État et de tous, de continuer à le prendre en considération si un État l’invoquait. L’article universitaire précité affirme que la Grèce aurait tenté de l’invoquer en 1988, sans succès. Je ne connais pas le cas évoqué, mais s’il est vrai que la Grèce a échoué, cela voudrait dire que les autres États ont refusé de continuer à appliquer cet accord. Vous pouvez faire une remise de dette, mais un beau jour, vous pouvez aussi dire : "Zut ! Désormais je ne ferai plus de tels cadeaux. Mes débiteurs devront cracher au bassinet jusqu’au dernier sou". Et ce faisant, vous ne violez aucune règle de droit, pas plus que lorsque vous accordiez la remise de dette.

On peut regretter que le Général de Gaulle, qui a réussi à imposer le Compromis de Luxembourg à des États membres plus ou moins réticents, n’ait pas, dans la foulée, exigé une véritable modification des traités incorporant la substance du Compromis dans ces traités. Nous aurions été protégés pour longtemps des abus de la supranationalité. Une fois les choses coulées dans le marbre des traités, il devient beaucoup plus difficile de revenir dessus, et qui sait si certains États membres n’y auraient pas pris goût ?

• 7°) Cette dernière remarque sur la fragilité du Compromis de Luxembourg me conduit à tenir compte tout de même des dispositions des traités élargissant sans cesse le champ des procédures majoritaires aux dépens de la procédure exigeant l’unanimité des États membres. Il faut en tenir compte non par un argument juridique, qui, nous l’avons vu, serait uinopérant, mais par une considération psychologique. Si en effet, les États membres ont accepté d’approuver des traités étendant sans cesse le champ des procédures majoritaires, que dis-je, ont voulu explicitement en étendre le champ, c’est qu’ils sont de plus en plus disposés à accepter les diktats des autres États membres, et donc qu’ils s’éloignent de plus en plus, dans leurs conceptions intimes, de l’esprit du Compromis de Luxembourg. C’est pourquoi, tant que l’état d’esprit des Gouvernements nationaux est ce qu’il est, il me semble plutôt maladroit de chercher à soulever la question du Compromis de Luxembourg, car si un État tentait de s’opposer à une décision envisagée ayant la faveur d’une majorité États membres, il courrait le risque de provoquer une déclaration explicite et formelle de dénonciation du Compromis par un ou plusieurs États, et le faible souffle de vie qui habite peut-être encore ce Compromis serait définitivement éteint. Dire que le Compromis est encore en vigueur, et que l’on peut encore l’invoquer, comme le fait M. CASSEN, est peut-être exact en un sens, mais me paraît politiquement maladroit, puisque toute cette affaire n’a de base que celle, toujours sujette à fluctuations, d’un consensus politique.

• 8°) Dernière remarque : si notre souci actuel est de parer à d’éventuelles tentatives de ressusciter le traité constitutionnel que la France et les Pays-Bas ont mis à mort, ou à d’autres tentatives de faire adopter et ratifier une nouvelle mouture de traité, tel que le "mini-traité" de M. Sarkozy, la question du Compromis de Luxembourg est tout à fait "hors sujet". En effet, la procédure d’adoption d’un traité européen reste - pour le moment, comme c’est le cas pour tout traité - régie par la règle de l’unanimité. Un traité européen ne peut entrer en vigueur que s’il est signé, puis ratifié par tous les États membres. Le Compromis de Luxembourg n’a jamais visé des procédures d’adoption ou de modification des traités, mais porte exclusivement sur les procédures de décision à prendre dans le cadre des traités existants.

Le Compromis de Luxembourg serait sans doute considéré comme caduc par la Cour de Justice européenne si elle était saisie d’un recours le concernant. En effet, la France a ratifié plusieurs traités procédant à des extensions de votes à la majorité sans prendre la précaution élémentaire de rappeler l’existence de ce compromis (nous avions pourtant demandé ce rappel). Quoi qu’il en soit, le peuple français peut encore ressaisir sa souveraineté s’il introduit dans sa Constitution un article nouveau proclamant la supériorité du droit national, comme plusieurs l’ont proposé au lendemain du rejet de la Constitution européenne. Cette réforme, qui ne dépend que de nous, aurait le même effet qu’une revitalisation du Compromis de Luxembourg. Lien d’un article que j’avais publié à ce sujet, au printemps dernier, dans la revue Liberté Politique.

Je regrette de ne pas partager le point de vue de mon ami Georges Berthu.

• 1. La crise de la "chaise vide" a été surmontée par le compromis dit de Luxembourg des 28-29 janvier 1966 qui enregistra, sur le mode de décision au Conseil, l’accord des Etats membres sur la nécessité de rechercher l’unanimité pendant un délai raisonnable, tout en maintenant la divergence sur ce qu’il convenait de faire en cas d’échec : pour la France, le caractère inacceptable d’une mise en minorité lorsque ses intérêts fondamentaux seraient en jeu ; pour les autres Etats, le recours aux règles du traité et donc à la règle de la majorité lorsqu’elle est prévue et comme elle est prévue. Ce compromis de Luxembourg est dépourvu de force juridique et il a été insusceptible par lui-même de modifier le traité de 1957. Mais, aucune disposition n’en a consacré, à ce jour l’abandon, y compris les textes qui ont développé le recours à la majorité qualifiée en matière de décision, tel que l’Acte unique européen de 1986. Rien n’interdit donc qu’il soit encore invoqué par la France, même de façon implicite, mais sans aucune effectivité réelle parce qu’il n’y a recours régulier à l’unanimité que dans les hypothèses où ce recours est expressément prévu, par exception, dans le traité.

• 2. La Constitution française peut prévoir ce qu’elle veut. La Cour de justice n’est aucune freinée par toute disposition de droit constitutionnel d’un Etat membre dès lors qu’elle considère, depuis l’arrêt Costa c/ ENEL de 1964, que le droit communautaire, tel qu’elle l’interprète de façon authentique, prévaut, dans n’importe lequel de ses éléments, sur le droit de chacun des Etats membres, dans n’importe lequel de ses éléments, y compris constitutionnels.

• 3. Pour retrouver sa souveraineté, soit la France quitte l’Union européenne et les Communautés européennes (mais le retrait n’est pas admis, en droit international ou communautaire, lorsque, comme en l’espèce, il n’est pas explicitement prévu), soit elle s’accorde avec l’ensemble des Etats membres pour convenir, à l’unanimité, d’un traité qui impose à la Cour de Luxembourg la suprématie du droit constitutionnel de chaque Etat membre sur le droit communautaire, et ce n’est pas demain la veille… Voilà où, tragiquement, l’on en est.

• 4. Le Non du 29 mai 2005 a permis que le peuple français exprime directement son refus d’admettre, pour sa part, la primauté du droit communautaire sur le droit constitutionnel national telle qu’explicitée à l’art. I-6 du projet de Constitution européenne. Ce faisant, l’Etat français a consolidé la position de ses juridictions sur la suprématie de la Constitution française dans l’ordre interne (CE, Sarran, 1998 et CC, Constitution européenne, 2006). Mais, cela n’a rien changé, pour autant, à la jurisprudence de la Cour de Luxembourg et à la position de nombreux Etats membres en faveur de la jurisprudence Costa c/ ENEL de 1964 préc. Il en résulte un conflit persistant entre juridictions nationales et communautaires que rien ni personne ne peut trancher dans un sens ou dans un autre par une solution qui s’impose aux unes et aux autres alors même que la Constitution européenne réglait définitivement et pour tous ce conflit en faveur du droit communautaire par une solution qui ne convenait pas.

Je serais, et je le regrette autant que lui, plutôt de l’avis d’Olivier Gohin que de l’avis de Georges Berthu. Les actes et traités signés par la France depuis le compromis de Luxembourg, qui n’était d’ailleurs pas un compromis mais une victoire en rase campagne, ont pour effet d’impliquer la France dans l’acceptation du principe majoritaire s’agissant de délibérations relatives à des domaines déterminés mais de plus en plus larges.

Il est même possible de soutenir que l’Acte Unique européen implique l’acceptation du principe majoritaire.

Il est absolument certain que la Cour Européenne considérerait que le compromis de Luxembourg ne constitue plus ( soyons à la mode pour une fois) un acte opposable. Les termes de la constitution française n’y changeront strictement rien.

Sur un point toutefois, il convient de réfléchir, même par rapport à l’analyse d’O.Gohin Si nous considérons les acords européens comme des traités internationaux ils ont, de ce seul fait, une valeur juridique supérieure au droit interne. De notre point de vue, il serait peut-être imprudent de soutenir le contraire, et de conférer ainsi nous mêmes une valeur juridique spécifique aux décisions européennes.

Je ne vois personnellement pas d’autre issue que l’épreuve de force, à savoir le refus de transcrire des directives européennes dans la Loi Nationale, et le refus de règler les amendes qui nous seront infligées. Il sera tres interessant de voir comment nos partenaires s’y prendront pour nous envoyer l’huissier.

Nous sommes peut-être là au coeur du débat.