Chaque pays a ses propres mécanismes d’approbation et de ratification des traités, particulièrement des traités européens, chaque pays a donc ses propres règles pour assurer le caractère entièrement démocratique de cette approbation et ratification. En France, le caractère démocratique de l’approbation des traités est assuré par deux procédures alternatives : ou bien c’est le peuple qui, par référendum, autorise la ratification des traités, ou bien c’est le Parlement (combinaison des articles 53, 1er alinéa, et 11, 1er alinéa ). De plus, le Conseil constitutionnel, s’il est saisi d’une requête à cet effet, doit vérifier la conformité à la Constitution d’un traité signé. En cas de déclaration du caractère contraire à la Constitution du traité, ledit traité ne peut être ratifié qu’après révision de la Constitution (article 54 ). Or la Constitution elle-même est révisée, là encore, selon deux procédures alternatives : ou bien c’est le peuple qui, par référendum, approuve la loi de révision préalablement votée par le Parlement, ou bien c’est le Parlement qui, réuni en Congrès, approuve selon une majorité renforcée la loi votée précédemment par lui (article 89, 2e et 3e alinéas).

Des deux procédures, référendaire ou parlementaire, quelle est la plus démocratique ? La Constitution donne elle-même une réponse implicite à cette question. Lorsqu’il s’agit de demander l’approbation d’une révision constitutionnelle, la Constitution (article 89, 2e et 3e alinéas ) établit que la voie référendaire constitue la voie de droit commun. En effet, la Constitution n’étant autre que le Pacte social qui lie ensemble tous les citoyens, il est essentiel que ce soit les citoyens qui, normalement, en approuvent les modifications.

Lorsqu’il s’agit de demander l’autorisation de ratifier un traité par une loi – et cette ratification par la loi est obligatoire en matière de traités relatifs à l’organisation internationale (article 53), donc pour les traités relatifs à l’Union européenne et aux Communautés européennes -, la procédure de droit commun pour l’adoption de cette loi est la procédure législative ordinaire, le Président de la République ayant toutefois la possibilité de solliciter l’adoption de la loi par référendum (article 11). L’idée est en effet que nous sommes dans une démocratie représentative et que le vote de la loi est par excellence le propre des assemblées représentatives du Parlement. Dans une démocratie représentative, on estime que le respect du principe démocratique est suffisamment assuré par la voie indirecte du vote de la loi, donc sinon par le peuple, du moins par des assemblées elles-mêmes élues par le peuple.

Il apparaît donc que la Constitution recommande avec plus d’insistance de confier au peuple le soin de se prononcer lorsqu’il s’agit d’une révision de la Constitution que lorsqu’il s’agit d’autoriser la ratification d’un traité parce que la Constitution touche normalement de plus près aux fondements mêmes de la nation qu’un traité. Ainsi dans l’esprit de notre Constitution, demander au peuple souverain sa position directement par référendum est plus démocratique que le demander indirectement par le vote de ses représentants.

• 1.- Compte tenu que les traités européens comportent pratiquement toujours des dispositions réduisant la portée du principe de souveraineté nationale affirmé par le préambule et l’article 3 de la Constitution, que leur contenu affecte donc de façon ultra-sensible le Pacte social de la Nation, il est nécessaire, pour assurer le caractère démocratique de la construction européenne, que l’autorisation de ratifier les traités européens ne puisse être donnée que directement, par le peuple, donc par la voie référendaire (2e modification recommandée).

• 2.- Compte tenu de l’idée, retenue par la Constitution, que les modifications de celle-ci sont, selon le droit commun, approuvées par le peuple, il est permis d’estimer souhaitable que, lorsque le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution un traité signé, la révision de la Constitution éventuellement souhaitée par le Gouvernement pour rendre le traité conforme à la Constitution ne puisse être approuvée que par le peuple (3e modification recommandée). En effet, une telle révision présenterait un caractère de gravité exceptionnelle, puisqu’elle aboutirait à réduire la portée du principe de souveraineté ou d’autres principes constitutionnels non parce que ces principes seraient jugés mauvais ou caducs, mais seulement parce qu’ils viendraient tout à coup à gêner l’aboutissement d’une politique gouvernementale particulière, concrétisée notamment par la signature du traité en cause.

• 3.- Enfin, à supposer que cette révision soit approuvée, il est permis d’estimer souhaitable que le traité devenu conforme à la Constitution à la suite de la révision ne puisse être ratifié que sur autorisation donnée par référendum (1ère modification recommandée).

Projet établi par Romain ROCHAS,

Chef de division honoraire de la Cour des comptes européenne, 30 janvier 2007.

Pour trois modifications de la Constitution française