La remise en question des accords de Schengen est aussitôt évoquée. On craint que le Danemark faisant cavalier seul ne joue pas le jeu européen. On oublie que la France a pris une mesure du même ordre à la frontière italienne quelques semaines auparavant. Le 17 avril 2011, elle a pris une mesure de protection à l’ordre public en interrompant son trafic ferroviaire en provenance de l’Italie, en se prévalant de l’article 25 du code frontière Schengen, contre les trains transportant des immigrés tunisiens et des manifestants. Il n’y a pas eu violation par la France des accords de Schengen. La France en contrôlant les trains transportant les clandestins n’a fait qu’appliquer à la lettre le droit européen.
Mais déjà les médias s’en étaient donné à cœur joie ! Aujourd’hui pour le Danemark, ils crient au loup : « Suspension par le Danemark de l’application des règles du système Schengen ! Grande inquiétude de la commission européenne de l’Allemagne et de toute l’Europe ! Le Danemark pourrait sortir de l’Union ! etc. »
Les médias en font un acte de rébellion. Or il parait improbable qu’une telle décision puisse être prise en dehors des traités européens, vu le poids de plus en plus pesant de l’Union européenne. C’est sans doute une inquiétude pour l’Union que cela se produise un jour, mais c’est surtout un contre feu médiatique pour éviter qu’on parle du naufrage de la Grèce, autrement plus grave pour l’Union, si en filigrane apparaît un effet domino. Pas de quoi paniquer.
On est surpris par cette panique, et cette affirmation de l’intervention de l’extrême droite, comme si elle en était responsable et bouc émissaire. Copenhague affirme pourtant qu’il s’agit de lutter contre le crime en contrôlant les objets, la drogue, et les armes, mais non les personnes. Cette décision n’a donc rien à voir a priori avec l’immigration (sauf si elle transportait ces objets illicites, et sauf les clandestins). Le Danemark avait 9 % d’immigrants en 2008, chiffre moyen en Europe, la France en a aujourd’hui 10 %, chiffre moyen en France, en tous cas assez consensuel. Le Danemark ne participe pas à l’euro. On comprend que la Tribune écrive que les conséquences économiques en seront faibles. Encore pas de quoi paniquer.
Concernant cet Etat, une première remarque 50 douaniers supplémentaires pour 5.500.000 habitants environ représentent 1 douanier pour 110.000 habitants. Pour la France cela ferait en extrapolant, environ 600 douaniers. Autrement dit un effectif relativement important, pour garder une centaine de Km de frontières terrestres, mais 5O douaniers en supplément pour des frontières maritimes 75 fois plus longues, cela fait peu. Toujours pas de quoi paniquer.
En réalité qu’a fait le Danemark ? Là il n’y a vraiment pas de quoi paniquer. Est-ce qu’il n’a pas tout à fait régulièrement et simplement appliqué le droit européen ? D’ailleurs le Danemark le dit lui-même, il a demandé l’avis du parlement européen, et pris des mesures, semble t’il, dans le cadre de la législation européenne, rien de plus, ni de moins. Autrefois en 1954 le Danemark, la Finlande la Suède, la Norvège et l’Islande, avaient signé un accord de libre circulation dans le cadre de l’Union nordique des passeports, et naguère cette Union a signé un accord de coopération avec les États de l’espace Schengen.
L’espace Schengen comprend 25 états signataires, ainsi que des pays signataires sans application des accords. Le Danemark fait partie de la 1ère catégorie. Les accords de Schengen sont des traités de droit international qui entrent dans le cadre de relations entre Etats. Il suffirait donc de réunir les 25 pays signataires et de demander une modification, mais celle-ci nécessite une unanimité. Ce ne parait pas avoir été le cas. Qu’est-ce donc que la clause de sauvegarde des accords de Schengen ? C’est toute la question. Le Senat (rapport 1998) faisait état des « difficultés rencontrées dans les travaux d’intégration de Schengen dans l’Union européenne. Celles-ci tiennent à certaines originalités de ces accords que la diplomatie traditionnelle a quelque difficulté à appréhender ». Or la présence d’une clause de sauvegarde dans les accords de Schengen fut un élément déterminant de la ratification de la Convention de 1990.
Entendue par la commission de contrôle du Sénat, le 26 septembre 1991, Elisabeth Guigou, alors ministre des affaires européennes, avait souligné que " cette clause permettrait, en tout état de cause, de rétablir les contrôles aux frontières nationales si l’application de la convention révélait des lacunes graves ". Cette clause de sauvegarde est contenue dans deux endroits. Dans la convention d’application des accords de Schengen et dans le Traité de fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE)
• Que dit le TFUE à l’Art 78 ? « Au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen » Peut-être le Conseil n’a-t-il pas été consulté (ou les médias ne l’ont pas évoqué) mais le parlement l’a été. Voila en réalité la méthode utilisée par le Danemark, rien que de très légal au plan européen.
Si on vient de le voir le Danemark a agi conformément au droit européen, les mesures prises par cet Etat, comme celles prises par la France, posent un problème de taille, c’est celui du conflit entre l’Acquis de Schengen et le TFUE. Est-ce que l’article 78 du TFUE abroge la clause de sauvegarde de Schengen ? On ne le sait pas, il y a un grand flou dans la question. On ne sait pas si les deux coexistent ou si les clauses de sauvegarde sont abrogées.
Le traité de Schengen est intégré dans l’acquis de Schengen, lui–même lié aux traités d’Amsterdam et de Lisbonne. Le droit de l’Union prime en principe sur les accords de Schengen. Mais il semble que par habitude, une sorte de jurisprudence, les deux existent encore parallèlement. Tout le monde considère que la clause de sauvegarde reste toujours en vigueur, et personne ne dit le contraire. L’acquis de Schengen n’a jamais été remis en question, mais rien n’est moins sur dans un proche avenir. Le traité de Lisbonne dernier en date (2007) cherche par définition à coiffer et à supplanter cet acquis, puisque il est supranational, alors que l’acquis de Schengen est international. Il parait « anormal » que ce dernier ne soit pas en phase avec le traité de Lisbonne aujourd’hui en vigueur….Comprenne qui pourra, mais le droit de l’acquis de Schengen n’a qu’une valeur d’accompagnement des traités et le traité de Lisbonne pourrait l’abroger définitivement. Il reste donc un grand point d’interrogation et un problème de taille. On va peut être en profiter pour évacuer la clause de sauvegarde, en même temps qu’un peu plus de la souveraineté des Etats.
Que valent aujourd’hui en 2011, les affirmations faites il y a 20 ans devant le Sénat par Elizabeth Guigou ?
J. Petroussenko 8/07/2011
