Une annexe résume le système des "Ressources propres" communautaires, car la compréhension de la question des soldes budgétaires suppose une connaissance préalable minimale de ce système. Le lecteur sera averti chemin faisant au moment où la lecture de cette annexe devient nécessaire. La présente note contient de plus deux autres annexes et trois tableaux.

PREMIÈRE PARTIE : AVERTISSEMENTS SUR DES MANIPULATIONS TECHNIQUES DISCUTABLES

I. Les calculs de la Commission ne portent que sur une partie des budgets communautaires

Le débat ne porte que sur le "Budget général de l’Union européenne". Or ce "Budget général" ne représente pas la totalité des opérations budgétaires de l’Union européenne. Il regroupe toutes les recettes et toutes les dépenses de la "Communauté européenne" (CE), de la "Communauté européenne de l’énergie atomique" (CEEA ou Euratom), et plus généralement de l’Union européenne, puisque celle-ci déborde la cadre des Communautés. Avant la suppression de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), en 2002, le budget général contenait aussi les dépenses de fonctionnement de la CECA.

En revanche, les dépenses opérationnelles de la CECA faisaient l’objet d’un budget à part, non pris en compte dans les calculs. Une partie de l’aide au développement, celle qui bénéficie aux "pays ACP" (Afrique, Caraïbes, Pacifique), transite par un budget distinct, le "Fonds européen de développement" (FED), non pris en compte.

Enfin l’Union européenne a créé une série d’offices décentralisés. Ce sont les "Agences européennes". Elles se multiplient comme des champignons. Aujourd’hui, 24 ont déjà été créées [2]. Elles s’apparentent à ce que l’on appelle en droit administratif français les "établissements publics". Toutefois leur poids financier n’est pas totalement absent de l’analyse. En effet, leur budget est notamment, et parfois principalement, financé par une subvention de l’Union européenne, qui apparaît en recette dans leur budget et en dépense dans le budget de l’Union. Dans cette mesure, les coûts de ces agences sont partiellement pris en compte dans les analyses. En revanche, leurs dépenses ne sont pas des dépenses de l’Union, et n’entrent donc pas dans le calcul des bénéfices nets des Etats membres.

A la liste précitée, on pourrait ajouter un nombre mal défini d’autres organismes, possédant certains des traits des Agences précitées, par exemple l’autonomie financière et la personnalité morale, mais dont l’intégration à l’Union est inégale. Citons l’Agence d’approvisionnement d’Euratom, les écoles européennes, l’Office européen de police (Europol). C’est ainsi que les écoles européennes et Europol relèvent plus de la coopération entre Etats membres que de l’intégration à l’Union. Les budgets de ces structures sont distincts du Budget général, mais en partie seulement, parce que, comme dans le cas des agences décentralisées, le Budget général leur attribue généralement une subvention annuelle opérationnelle ou de fonctionnement. Enfin il faut savoir que le régime d’assurance-maladie dont bénéficient les agents des Communautés dispose d’un fonds qui lui est propre, bien que le régime soit géré par la Commission. On n’en finirait pas d’identifier toutes les situations intermédiaires.

En ajoutant au Budget général de l’Union les budgets des principaux de ces organismes, on trouve :

Même si ce tableau [3] n’est pas totalement irréprochable (doubles comptages dus aux subventions du Budget général non neutralisées, autres organismes dont l’omission peut être discutée), il donne une idée très proche de la réalité des opérations budgétaires non prises en compte dans les calculs des soldes budgétaires nets par Etat membre. C’est quelque 3 % des montants financiers qui se trouvent ainsi négligés. Les conclusions tirées du Budget général sont donc malgré tout largement représentatives.

II. Globalement, les Etats membres sont forcément contributeurs nets

Une comparaison directe et sans précautions de ce que reçoit un Etat membre sur les dépenses du budget communautaire et de ce qu’il lui fournit en ressources est faussé par le fait que, globalement, les Etats membres sont forcément contributeurs nets, puisque les dépenses de coopération en faveur des pays en voie de développement, des pays de l’ex-Union soviétique, des pays de l’Europe centrale et orientale et de la Mongolie sont des dépenses financées par les Etats membres de la Communauté sans que ces Etats en soient bénéficiaires. A la différence du FED, en effet, c’est le Budget général qui contient toutes les aides aux pays ex-communistes de l’Est, mais aussi l’aide alimentaire, des aides d’urgence et toutes les aides aux pays hors zone ACP, c’est-à-dire aux pays de l’Amérique latine, de l’Asie, du Maghreb et du Mashrek.

Pour qu’un Etat membre puisse apprécier si sa contribution aux ressources communautaires est anormalement élevée par rapport aux paiements dont il bénéficie, il doit donc le faire non dans l’absolu, mais par comparaison avec les autres Etats membres. Il faut soit qu’on lui présente un tableau donnant pour chaque Etat membre et pour l’ensemble de la Communauté l’écart réel entre contributions et bénéfices (voir tableaux I et II, pp. 17 et 18), soit que, par un artifice de calcul, on neutralise pour l’ensemble des Etats membres cet écart dû aux aides extérieures, la somme algébrique des soldes de tous les Etats membres devenant nulle (solde nul pour l’Union entière). C’est un artifice de ce genre qui est mis officiellement en œuvre par la Commission, artifice qui aboutit au tableau III.

D’une manière comme de l’autre, ce que chaque Etat membre va donc vérifier n’est pas, en rigueur de termes, s’il est bénéficiaire net ou contributeur net, mais s’il l’est relativement plus ou moins que les autres Etats membres ou que l’ensemble des Etats membres.

III. Faut-il inclure les dépenses de fonctionnement dans les avantages reçus par les Etats membres ?

Les Etats membres où sont établies les institutions communautaires, et donc où est versé l’essentiel des salaires des fonctionnaires et agents des Communautés, tout spécialement le Grand Duché de Luxembourg et la Belgique, ont protesté contre la prise en compte comme "avantages" reçus par eux des dépenses de fonctionnement des institutions, en particulier des salaires des agents communautaires. L’argument est que ces sommes, quoique formellement versées dans ces pays, bénéficient en fait à des agents de toutes les nationalités communautaires, et non spécifiquement à l’économie du pays où ils résident pour raison de service. Le critère de l’avantage est en effet le lieu du paiement. Ces pays ont donc demandé que la ventilation entre Etats membres des dépenses communautaires soit limitée aux "dépenses opérationnelles" (dépenses d’exécution des programmes, projets et actions), c’est-à-dire en fait à la plus grosse partie des dépenses de la Commission et d’elle seule, puisqu’elle est la seule à gérer les crédits opérationnels.

La réponse à cette question a une incidence considérable sur les soldes relatifs à la Belgique et au Grand Duché de Luxembourg, comme on peut le constater ci-après :

On voit que si l’on retranche les dépenses administratives des "avantages" reçus par ces deux pays, leur solde devient négatif, légèrement pour le Luxembourg, fortement pour la Belgique. Ajoutons que ces deux pays "ramassent", par les montants indiqués ci-dessus, 51,9 % de toutes les dépenses administratives de l’Union.

Pendant longtemps, la solution officielle retenue a inclus les dépenses de fonctionnement pour la comparaison des soldes entre Etats membres. Cette solution de l’inclusion a le mérite de l’homogénéité. D’autre part la solution de l’exclusion des dépenses de fonctionnement n’a pas manqué de susciter l’objection que l’économie des pays où travaillent les fonctionnaires européens ne laisse pas de profiter largement de leur présence, indirectement sinon directement. Ces fonctionnaires, en effet, font l’essentiel de leurs dépenses dans le pays où ils travaillent, et ces dépenses sont des recettes pour les commerçants, les entreprises et le fisc de ces pays.

Mais comme, dans l’Union, tout est une question de marchandages opiniâtres où le plus tenace l’emporte, cette solution a été renversée chemin faisant, de sorte qu’aujourd’hui, les soldes des Etats membres sont calculés sur la seule base des dépenses opérationnelles, donc dépenses de fonctionnement exclues, comme il apparaît dans le tableau III ci-dessous.

IV. Faut-il prendre en compte les effets induits dans les Etats membres des flux financiers budgétaires de la Communauté ?

Les idéologues de l’européisme ne manquent pas de critiquer le souci des Etats membres de ne pas être trop contributeurs nets, soulignant, non sans quelque raison, que les effets économiques du Budget communautaire ne sont pas limités aux effets directs, c’est-à-dire aux flux budgétaires eux-mêmes, mais s’étendent à la dynamique induite par l’injection de ressources financières dans une économie et par les investissements rendus possibles par cette injection, investissements eux-mêmes générateurs de valeur ajoutée induite et de revenus indirects supplémentaires. C’est donc l’ensemble des effets économiques, directs et indirects, qu’il faudrait s’efforcer de mesurer pour apprécier le profit total qu’un Etat membre tire des dépenses effectuées par la Communauté sur son territoire.

A ce raisonnement doivent être opposées deux objections :

La première objection, d’ordre théorique, est que si l’on se lance dans un calcul économique des effets multiplicateurs induits par les dépenses communautaires dans un pays, on ne doit pas oublier de calculer aussi les effets induits négatifs engendrés par la privation de moyens financiers pour un Etat membre résultant des ressources qu’il livre au budget de la Communauté pour l’alimenter en recettes.

Toute analyse des effets économiques d’un projet ou d’un système consiste à comparer la situation avec le système et la situation sans le système, cette dernière constituant la situation de référence. Or on risque d’oublier, dans de telles analyses, le volet négatif de la comparaison avec et sans. Par exemple, que deviendraient les ressources versées au budget communautaire sous forme de TVA si, au lieu d’entrer dans le budget communautaire, elles rentraient dans les budgets nationaux, ou encore si elles étaient transformées en réduction de taux de TVA pour le bénéfice des consommateurs ? Personne ne peut le dire, car une telle alternative ferait l’objet de choix politiques nationaux sur lesquels on ne saurait faire que des hypothèses incertaines. En tout cas, l’utilisation nationale de ces fonds entraînerait des effets positifs que le versement au budget communautaire supprime.

La deuxième objection, d’ordre pratique, souligne le caractère extrêmement complexe et incertain d’un tel calcul des effets induits. Il existe certes des méthodes pour calculer les effets économiques d’un projet. Des experts français ont à cet égard mis au point une remarquable méthode applicable aux projets en pays sous-développés. [4] Mais la mise en œuvre de cette méthode n’a guère été envisagée par ses auteurs que pour évaluer les effets d’un projet particulier, non les effets d’un système macro-économique de pompe financière aspirante et foulante tel que le budget global d’une vaste collectivité publique comme l’Union européenne. Même au niveau d’un projet isolé, bien des doutes et des controverses restent possibles, sur des aspects de méthode comme sur des aspects relatifs à la qualité des sources statistiques utilisées.

Bien loin d’apaiser les inquiétudes des Etats membres, l’éventuelle prétention de se lancer dans une pareille aventure risquerait de déclencher des contestations interminables.

V.- Un calcul de solde secteur par secteur est-il possible ?

Non.

Le principe d’universalité budgétaire s’applique au Budget général des Communautés européennes (article 4, § 2, du Règlement financier applicable au Budget général). Ce principe, que connaît aussi le droit budgétaire français, exige que toutes les recettes financent toutes les dépenses, indistinctement. Il n’existe donc pas dans le Budget général de "comptes de dépenses sur recettes affectées", qui permettraient d’isoler, au sein du Budget, des politiques ayant un financement identifiable. A cet égard, les différents "Fonds" (FEOGA, Fonds structurels, Fonds de cohésion) ont un nom trompeur, ils n’ont aucune autonomie au sein de l’ensemble du Budget et n’échappent pas au principe d’universalité.

Peut-on du moins identifier, en recettes comme en dépenses, tous les crédits qui concerneraient un secteur donné et établir la différence entre les deux, c’est-à-dire le solde ? Non, là encore, car la nomenclature budgétaire relative aux recettes et celle relative aux dépenses n’est pas du tout de même nature, on ne peut établir de correspondance, sauf exceptions. Prenons le cas de l’agriculture. Dans le budget, les montants de dépenses en faveur de l’agriculture et du développement rural sont quelque 26 fois plus élevés que les recettes d’origine agricole. Peut-on en conclure que le secteur agricole touche du Budget général 26 fois plus qu’il ne lui paie ? Absolument pas.

Les agriculteurs peuvent, sur les crédits de dépenses, recevoir des financements non spécifiquement agricoles, classés ailleurs que le FEOGA dans le Budget. Par exemple des financements de formation, de recherche. Ils peuvent émarger aux Fonds structurels. Inversement, les agriculteurs ne contribuent pas au Budget seulement par les droits et cotisations agricoles. Comme les autres citoyens, ils paient de la TVA, ils supportent une certaine incidence des droits de douane, ils contribuent à la détermination de l’assiette PNB qui engendre une ressource auxquels tous les citoyens contribuent.

Pourtant le secteur agricole est sans doute le secteur le mieux identifiable dans le Budget. Mais que dire des Fonds structurels ? Ces Fonds sont affectés à des objectifs complexes, pouvant toucher tous les secteurs de l’économie. Comment identifier la part reçue par chaque secteur ? Et surtout comment mesurer pour chaque secteur sa contribution aux Fonds structurels ? Impossible de le dire. Une telle tentative de mesure se heurterait au principe d’universalité budgétaire.

Pourrait-on plus aisément parvenir à mesurer les soldes budgétaires par région ? Ce serait sans doute théoriquement plus concevable. Mais il faudrait pour cela que les experts en comptabilité nationale établissent des comptes régionaux comportant un agent extérieur identifié spécifiquement : l’Union européenne. Nous n’en sommes pas là.

On peut seulement affirmer, sans prétention au chiffrage, que du fait des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, les régions en retard de développement sont bénéficiaires nettes ; qu’à cause de l’importance des crédits agricoles (un peu moins de la moitié du Budget général), les milieux agricoles sont bénéficiaires. Mais là encore, attention ! La question est toujours : "quelle différence de bénéfice net (ou de contribution nette) avec et sans Budget communautaire. Certes, le milieu agricole reçoit plus du Budget communautaire qu’il ne lui verse. Mais quelle serait la situation sans Budget communautaire ? Là est la vraie question. Si la politique agricole était nationale, les nations ne consentiraient-elles pas un effort financier en faveur de l’agriculture, soit par des subventions, soit par une protection douanière ? La Suisse, qui ne fait pas partie de la Communauté, a délibérément accepté d’avoir une agriculture chère. On la comprend : la Suisse n’est qu’une immense montagne, où l’agriculture ne peut avoir la compétitivité de la plaine. Il est pratiquement certain qu’une adhésion à la Communauté de la Suisse, désormais subordonnée aux règles de la PAC, entraînerait un déclin rapide du revenu et du secteur agricoles dans ce pays. On en verrait au bout de quelques années les conséquences dans le paysage (abandon des cultures d’altitude et sur pentes raides).

Il faut renoncer, semble-t-il, à toute tentative d’établir des soldes sectoriels ou même régionaux, en tout cas en l’état actuel des systèmes de comptabilité nationale.

DEUXIÈME PARTIE : LA MÉTHODE DE CALCUL DES SOLDES NETS OFFICIELLEMENT PRATIQUÉE PAR LA COMMUNAUTÉ

[Les développements qui suivent nécessitent la connaissance du contenu de l’annexe I(voir fin article) de la présente note.]

A la suite de la plainte du Royaume-Uni se considérant comme contribuant pour un niveau excessif au budget communautaire, une méthode de calcul des soldes nets budgétaires en faveur ou au détriment des Etats membres a été retenue, et un principe de ristourne a été arrêté par le Sommet de Fontainebleau de juin 1984 en faveur de "tout Etat membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative". Cette disposition, formulée en termes généraux, a en fait eu pour seule application la correction en faveur du Royaume-Uni. Essayons de résumer ce système très complexe.

• a) Toutes les dépenses pour lesquelles il est possible d’identifier un Etat membre bénéficiaire sont ventilées entre les Etats membres. Les dépenses au profit des Etats tiers ne sont pas prises en considération. D’autre part même certaines dépenses internes à l’Union ne sont pas ventilables entre les Etats membres. Apparaissent donc les concepts de "dépenses réparties" et de "dépenses non réparties".

• b) Pour les recettes, on n’utilise pas la même terminologie. On ne dit pas que certaines recettes sont réparties en fonction de l’Etat membre originaire de la ressource, alors que d’autres ne le sont pas. Mais en fait, tel est bien le cas. Sont réparties toutes les ressources propres. Demeurent non réparties le solde du FEOGA-Garantie, le solde du Fonds désigné sous l’appellation de "Fonds de garantie pour les actions extérieures", et le solde budgétaire général de l’année précédente. En effet le solde de l’année précédente constitue bien pour l’exercice suivant une ressource disponible, puisque non consommée jusqu’à la fin de l’exercice précédent. Figurent aussi parmi les recettes non réparties les "Autres recettes", rubrique fourre-tout où se retrouvent des ressources plus ou moins accidentelles (amendes) ou engendrées par l’Union elle-même, donc impossibles à ventiler entre les Etats membres, tels que les revenus financiers produits par la trésorerie de l’Union, ou encore les impôts versés à l’Union par les fonctionnaires et agents de celle-ci.

• c) Du fait que la fraction non répartie des dépenses et la fraction non répartie des recettes ne sont généralement pas égales, ni en montants absolus ni en pourcentages, la comparaison de ce que reçoit un Etat membre de l’Union et ce qu’il lui verse n’est plus possible directement et n’aurait plus guère de sens. Voici comment est surmontée cette difficulté. On ne considère que les montants "répartis". Dans une première étape, on raisonne en pourcentages. Pour chaque Etat membre, on calcule :

• le pourcentage de ses contributions au budget de l’Union par rapport aux contributions totales de tous les Etats membres,
• pareillement le pourcentage des dépenses communautaires réparties dont il a bénéficié par rapport au total des dépenses réparties.

• L’addition de tous ces pourcentages donne 100, aussi bien en dépenses qu’en recettes. La différence entre les deux pourcentages (positive ou négative) est considéré comme représentant - en pourcentage également - le solde net bénéficiaire ou contributeur de cet Etat. La somme algébrique des soldes ainsi calculés en pourcentage pour les 15 Etats membres est nulle du fait même de ce mode de calcul. Enfin, pour revenir à des montants en valeur, on multiplie le pourcentage de l’Etat considéré par le total des dépenses réparties. On aboutit ainsi à un solde en valeur, positif ou négatif. Par cet artifice, la somme algébrique de ces soldes en valeur est elle-même nulle. Autrement dit, c’est la situation moyenne représentée par l’ensemble des Etats membres qui est considérée a priori comme la situation d’équilibre, et le déséquilibre de tel ou tel Etat est estimé par rapport à cette situation de l’ensemble de l’Union. De cette façon, l’incidence des recettes non réparties et des dépenses non réparties est totalement mise de côté. Dans la présente note, c’est le tableau III, directement tiré des documents de la Commission, qui illustre ce mode de calcul.

TROISIÈME PARTIE : L’UTILISATION PRINCIPALE DES CALCULS SUR LES SOLDES BUDGÉTAIRES PAR ÉTAT MEMBRE : LA RISTOURNE AU ROYAUME UNI

• a) Les soldes ainsi calculés ont été à la base de la correction budgétaire accordée au Royaume Uni sur sa demande. Il a été décidé de réduire de 66 % le déséquilibre budgétaire subi par le Royaume-Uni, mais seulement au titre de la TVA (et non de l’ensemble des ressources propres). On calcule ce déséquilibre en pourcentage. C’est la différence entre la part britannique, en pourcentage, dans les versements TVA de tous les Etats membres au budget communautaire et la part britannique, en pourcentage, dans les versements de la Communauté à tous les Etats membres. Puis on multiplie le pourcentage obtenu par le total des "dépenses réparties" de la Communauté. Le résultat est le déséquilibre en valeur retenu pour le calcul de la correction. En somme, c’est le même mode de calcul que ce qui est décrit sous (b), mais seule la contribution TVA étant prise en considération.

• b) Toutefois, au fur et à mesure des réformes du système des ressources propres, la Commission et certains Etats membres ont cherché à réduire la compensation budgétaire accordée au Royaume Uni, ou tout au moins à empêcher que les règles qui la définissent aboutissent par elles-mêmes à son accroissement au fil du temps. Aussi les règles présentées ci-dessus sous (a), tout en étant maintenues, ont été assorties de réductions et ajustements, de sorte que le mode de calcul de la compensation est devenu d’une grande complexité. [5]

• c) La perte de ressources résultant pour le budget communautaire de cette "ristourne" au Royaume-Uni a d’abord été financée par les autres Etats membres au prorata de leurs versements au titre de la TVA, puis à partir de 1988 de leur part dans le PNB de la Communauté.

• d) Toutefois la majoration qui était ainsi due par l’Allemagne, autre pays très contributeur net, a elle-même été réduite d’un tiers, ce dernier déficit résiduel étant supporté par les autres Etats membres. Ainsi la "correction britannique" est aussi devenue accessoirement une "correction allemande" ! Entre-temps, trois autres Etats membres - les Pays-Bas, l’Autriche et la Suède - se sont joints à l’Allemagne pour se plaindre d’être trop fortement contributeurs nets et ont réclamé un mécanisme correcteur à leur profit. Cette nouvelle revendication a été prise en compte, de sorte que le système en vigueur actuellement comporte une compensation britannique financée par un surcroît de financement versé par tous les autres Etats membres, mais parmi lesquels l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas et la Suède se voient accorder un rabais supporté en définitive par les Etats membres autres que la Grande-Bretagne et ces 4 derniers pays. [6]

Ce système reste incompréhensiblement complexe tant que l’on ne réalise pas qu’il résulte de longues et âpres négociations intéressées entre Etats membres qui n’ont pu aboutir que moyennant des compromis successifs qui se sont empilés les uns sur les autres sans jamais être vraiment remis à plat. Il est notamment très choquant qu’un système global de ressources propres de l’Union crée des régimes particuliers pour des Etats membres nommément désignés, de sorte que si un autre Etat membre venait à subir une situation budgétaire tout à fait semblable, par exemple, à celle du royaume Uni, il n’en résulterait nullement que la faveur consentie au Royaume Uni lui deviendrait automatiquement applicable.

La Commission avait bien perçu ce caractère irrationnel et, dans son rapport de 2004 sur le fonctionnement du système des ressources propres, [7] elle avait déclaré : "L’octroi d’une correction sur une base exclusive au RU devrait être réexaminé. Par conséquent, le mécanisme existant devrait être transformé en un mécanisme de correction généralisé." Cette intention n’a pas abouti pour le moment.

En effet le Conseil européen des 15 et 16 décembre 2005, au cours duquel les perspectives financières pour la période 2007-2013 ont été enfin adoptées après un long blocage imputable au Royaume Uni, a pour la première fois pris acte de ce que le Royaume Uni acceptait le principe d’une certaine réduction de sa ristourne, et a demandé à la Commission de préparer une proposition révisant une fois de plus le système des ressources propres et garantissant "qu’aucun État membre ne doive supporter une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative". Une remise à plat générale devra être présentée par elle en 2008-2009, mais en attendant, c’est à une formule encore plus complexe que cette invitation aboutira si l’on en juge d’après la proposition de la Commission [8] qui ne détaille pour le moment qu’un système transitoire applicable à la période 2007-2013 des perspectives financières. Dans cette proposition, les 5 Etats membres déjà identifiés continueront à être dotés d’un régime particulier, mais ce régime sera assorti de dispositions supplémentaires en ce qui concerne deux d’entre eux, à savoir les Pays-Bas et la Suède. Demain, on rase gratis, autrement dit en 2008-2009, tout sera rationalisé, mais en attendant, on aggrave le "rapiéçage" du système.

QUATRIÈME PARTIE : LE RÉSULTAT DES CALCULS

Les explications qui précèdent étaient nécessaires pour comprendre la signification et la portée des tableaux financiers fournissant les soldes de chaque Etat membre . [9]

Le tableau I ci-après (fin d’article) établit les soldes sans neutraliser l’effet des "dépenses non réparties", sans exclure non plus des analyses les dépenses de fonctionnement, et après correction britannique. Il correspond donc à la comptabilisation des soldes tels qu’ils ont été effectivement supportés. Un solde positif traduit, pour un Etat membre, un bénéfice net. Un solde négatif signifie que l’Etat membre est contributeur net. Ce tableau n’a pas été établi tel quel par la Commission, mais a été construit à partir d’autres tableaux figurant dans la note d’analyse de la Commission qui constitue la source essentielle de la présente partie⁹. L’existence de recettes et de dépenses non réparties ont pour effet que le solde global de l’UE n’est pas nul, il est nettement négatif en raison surtout des dépenses effectuées dans des pays tiers.

Le fait principal qui saute aux yeux est l’important solde négatif de l’Allemagne, de loin plus important que celui du Royaume-Uni. Or c’est pour le seul Royaume-Uni que l’on a décidé une ristourne. Mais n’oublions pas les critères censés justifier l’attribution d’une correction (ristourne) : "tout Etat membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative". L’existence et l’importance d’un solde négatif n’est qu’un des deux critères, il y a aussi la prospérité relative. Il faut donc supposer que le pauvre Royaume-Uni souffre en permanence d’une pitoyable prospérité relative ! On notera aussi que les 10 nouveaux Etats membres (Bulgarie et Roumanie ne sont pas encore là) ont tous un solde positif, illustration du caractère redistributif du budget européen, spécialement à travers les mécanismes financiers des Fonds structurels. Mes les soldes des membres plus anciens sont loin d’être tous négatifs en contrepartie : Belgique et Luxembourg ont un solde positif surtout à cause des dépenses administratives. La Grèce, l’Irlande, l’Espagne, le Portugal, sont encore, parmi les membres plus anciens, bénéficiaires de l’action dite "de cohésion économique et sociale", c’est-à-dire des financements des Fonds structurels, mais aussi du Fonds de cohésion, dont ils profitent comme les dix nouveaux, à la différence des autres "anciens". On remarquera enfin que les montants non répartis, tant en recettes qu’en dépenses, représentent entre 8 et 9 % des montants totaux.

En ne reprenant que les montants répartis, le tableau II indique les montants reçus, en pourcentage des montants versés. Un pourcentage supérieur à 100 % désigne un Etat à solde excédentaire. Un pourcentage inférieur à 100 % désigne un Etat contributeur net. Les pourcentages permettent une comparaison plus significative des différents Etats membres, quelle que soit leur dimension. On remarquera que le caractère excédentaire des 10 nouveaux Etats membres est très inégal (de 108,5 % pour la République tchèque à 321,5 % pour la Lituanie), que quelques Etats plus anciens présentent des excédents démesurés (Portugal, Espagne, et surtout Luxembourg, le grand profiteur du système financier européen, toujours pour la raison déjà indiquée du poids des dépenses administratives des institutions), et que quelques Etats membres présentent des déficits considérables (l’Italie : 78,9 %, le Danemark : 78,0 %, le Royaume Uni : 71,3 %, mais, cas bien plus graves que ceux-là, l’Allemagne : 61,0 %, la Suède : 58,8 %, et, record négatif, les Pays-Bas : 35,2 %, situation à rapprocher peut-être du rejet par les Néerlandais du traité constitutionnel…). Dans ce tableau, la France présente un solde négatif (80,8 %), derrière les soldes positifs ou moins négatifs de 8 des "15" anciens Etats membres, devant les soldes plus gravement négatifs de 6 des mêmes "15". La valeur médiane est fournie par l’Autriche (83,3 %), très proche de celle de la France. En somme, parmi les Anciens, la France se situe dans une position centrale.

Le tableau III est tiré directement, lui, du document de la Commission⁹. Il établit les soldes après neutralisation de l’effet négatif sur ceux-ci produit par les dépenses non réparties. La somme algébrique des soldes par Etat membre est en effet nulle (ligne total). Un solde positif désigne un Etat relativement plus excédentaire ou moins déficitaire que la moyenne de l’UE. Un solde négatif désigne un Etat relativement plus déficitaire que la moyenne de l’UE. D’autre part, les versements des Ressources propres traditionnelles sont exclues de la comparaison entre répartition des dépenses et répartition des recettes. Seules sont donc prises en compte la ressource TVA et la ressource PNB.. Cette dernière manipulation est effectuée notamment pour neutraliser l’effet dit "effet Rotterdam". Les ressources propres traditionnelles - droits de douane et droits agricoles - sont perçues au lieu d’entrée des produits sur le territoire communautaire, c’est-à-dire surtout dans les ports. Le résultat est une répartition par Etat membre très concentrée sur les Etats dotés des ports européens les plus importants. La Commission considère que leur prise en compte majorerait artificiellement la contribution des Etats membres où se trouvent les équipements portuaires, et plus généralement les points d’entrée sur le territoire communautaire, alors que la demande et la consommation des mêmes produits est beaucoup plus répartie sur l’ensemble du territoire communautaire.

Toutes ces manipulations conduisent à l’établissement des soldes à partir d’une comptabilité fictive ou virtuelle, ayant notamment pour objet une comparaison plus facile et directe des "positions" relatives des différents Etats membres.

Que conclure de ce troisième tableau ?

• a) Quatre pays se trouvent avoir un solde négatif plus élevé que le Royaume-Uni, sans avoir pour autant bénéficié de ristourne, et le cas de l’Allemagne est à cet égard particulièrement flagrant. Mais la France est également dans ce cas.

• b) Dans l’ensemble, la structure des soldes, leur signe, leur ampleur, sont relativement stables dans le temps. Il y a eu cependant quelques basculements (Belgique, Danemark, Pays-Bas, Royaume Uni).

• c) On trouve dans les pays à solde bénéficiaire 14 pays, dont :
  • les dix pays nouveaux adhérents de 2004 ;
  • les quatre autres pays bénéficiaires du Fonds de cohésion (Espagne, Portugal, Irlande, Grèce.)

• d) On trouve 11 pays avec un solde négatif. Ce sont les plus développés (Belgique, Danemark, Allemagne, France, Italie, Luxembourg, les dépenses de fonctionnement étant exclues du calcul, Pays-Bas, Royaume-Uni, Autriche, Finlande, Suède).

• e) Pour aucun pays, le solde négatif ne représente un pourcentage du PNB important (maximum : – 0,52 % pour les Pays-Bas ; la France se situe à – 0,17 %). En revanche, certains pays bénéficient d’un solde positif représentant un pourcentage appréciable de leur PNB (Lituanie : + 2,35 % ; Grèce : + 2,19 %) ;

• f) Ni les soldes positifs ni les soldes négatifs ne manifestent une tendance à leur réduction, comme on devrait pourtant s’y attendre si la politique de cohésion produit ses effets.

• g) Comment évaluer le poids moyen par Français du solde budgétaire négatif de la France ?

L’INED (Institut national d’études démographiques) estime la population de la France entière au 1er janvier 2007 à 64 100 000 habitants. Il faudrait diviser un solde par ce chiffre ; mais quel solde ? Les soldes du tableau III sont le résultat, on l’a dit, d’une comptabilité virtuelle. Le tableau I, en revanche, représente les données comptables réelles. Ce sont elles que l’on retiendra.

En 2005, le solde négatif par habitant en France était de :

3 237 000 000 € : 64 100 000 hab. = 50,5 €, soit 331,3 francs français.

Ce montant est faible. Aucune comparaison avec le poids de l’endettement public de la France (1 138 milliards d’euros à fin 2005, soit 17 753 € par habitant !). Pour la France, l’argument du caractère contributeur net de la France au budget européen est de maigre consistance. N’oublions pas que le solde pris en considération inclut le caractère forcément contributeur pour tous les Etats membres des aides extérieures. Voulons-nous abandonner les pays du tiers monde à leur misère et refuser de verser quelque chose pour leur venir en aide ?

Plus pertinent, à mon sens, serait la prise en considération de notre participation totale au budget européen. Par exemple, il est possible de soutenir que la France ferait mieux de renforcer sa propre aide au développement, fût-ce au prix d’une réduction de sa contribution à l’aide au développement européenne. Et ainsi de suite, peut-être, pour bien d’autres secteurs de dépenses. L’esprit du principe de subsidiarité, il est là.

Les recettes totales de l’UE représentent actuellement environ 1 % du PNB européen. En 2005, la France a versé au titre des ressources propres de l’UE 16 854,1 millions d’euros.. Il s’agit des ressources réparties. Mais pour 100 de dépenses totales, les dépenses réparties de l’UE ont représenté la même année 94,1. Bravant l’interdit sur la répartition des dépenses non réparties, et supposant que la France a contribué aux dépenses non réparties dans la même proportion qu’aux dépenses réparties, nous aboutirons à une estimation de la contribution totale de la France de :

Ce sont là des chiffres sensiblement plus importants.

CINQUIÈME PARTIE : LES CARACTÉRISTIQUES PERVERSES DU SYSTÈME

I. Une contradiction interne : les deux objectifs de la cohésion et de la réduction des soldes

L’Union européenne nourrit de façon croissante une contradiction budgétaire. D’un côté, elle affiche très haut et fort un objectif de "cohésion économique et sociale" (article 158 CE), c’est-à-dire de réduction de "l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions", ce qui implique d’accorder des financements plus élevés dans ces régions que dans les autres, et donc dans les Etats membres plus pauvres, où ces régions en retard sont nombreuses. Tout ce qui est aides extérieures, coopération au développement des pays tiers constitue au fond le volet externe de cet effort de cohésion.

De l’autre côté, elle accepte partiellement, avec réticences, de prendre en considération les plaintes des Etats membres qui estiment être trop contributeurs au budget communautaire.

Or ces deux objectifs sont rigoureusement contradictoires. En premier lieu, toutes les aides extérieures ont forcément pour conséquence que les Etats membres, pris globalement, sont contributeurs nets.

Sur le plan interne, avec la création en 1993 du Fonds de cohésion, dont le bénéfice a été limité aux quatre Etats membres réputés le plus en retard de développement - Grèce, Espagne, Irlande, Portugal -, puis étendu aux 10 nouveaux Etats membres, il est évident qu’un élément symétrique de contribution nette a été institué par le fait même aux dépens des onze autres Etats membres. [10]

Bien plus, de façon diffuse, mais massive, les Fonds structurels constituent la pièce centrale de la politique de cohésion et bénéficient plus spécialement aux régions en retard de développement, donc aux Etats les plus pauvres. Et ce n’est pas exclusivement par les Fonds structurels et le Fonds de cohésion que les avantages financviers aux pays moins développés de l’Union transitent.

Les Etats membres qui se plaignent d’être contributeurs nets ont approuvé et décidé comme les autres ces politiques de coopération externe et de cohésion interne. Il ne s’agit pas de critiquer les choix qu’ils ont faits alors, mais de leur demander d’être cohérents dans leurs jugements.

II. Le caractère "bricolé" et injuste de l’effort d’écrêtement des soldes

Puisque la Communauté a fini par accepter d’entrer dans la voie de l’écrêtement des soldes budgétaires négatifs trop criants depuis le Sommet de Fontainebleau de 1984, on aurait pu penser qu’elle aurait mis en place un système de réduction de certains soldes selon des critères homogènes pour tous les Etats membres. En fait, la Communauté a "bricolé" un mécanisme très complexe de ristourne budgétaire en faveur d’un seul Etat membre, dont le solde n’était même pas le plus élevé en pourcentage. La seule vraie raison de ce privilège, c’est qu’à l’époque, la Grande-Bretagne avait pour avocat une personne particulièrement énergique : la "Dame de fer".

Au lieu de prendre en considération les réclamations parallèles de l’Allemagne par l’application à ce pays des mêmes critères et modes de calcul utilisés pour le Royaume-Uni, on institua un "bricolage" allemand greffé sur le "bricolage" britannique, par la voie d’une réduction de la contribution allemande au financement de la ristourne anglaise !

Par la suite, on a ajouté à la greffe allemande trois autres greffes, toutes entées sur la ristourne britannique. La solution a été trouvée, non dans une remise à plat du système, mais dans l’intensification et l’extension à trois Etats supplémentaires du bricolage allemand sur le bricolage britannique, lui-même légèrement "rebricolé", mais maintenu pour l’essentiel.

Il faut de plus souligner l’arbitraire et l’injustice de la correction accordée au Royaume-Uni : pour apprécier le caractère excessif ou non de son déséquilibre budgétaire, pourquoi ne prend-on en considération que le déséquilibre constaté au seul niveau de la contribution TVA, et non sur l’ensemble des contributions, à tout le moins sur les ressources TVA et PNB ? Il peut en effet se produire qu’un solde négatif sur une ressource soit compensé par un solde positif sur une autre.

Tout cela est le résultat, digne d’un bazar oriental, des négociations entre Etats membres lors des Sommets européens. Et, il faut le reconnaître, la faute en revient davantage aux Etats membres qu’à la Commission, qui a souhaité, en vain jusqu’à ce jour, l’adoption de critères applicables à n’importe quel Etat membre se situant dans une situation donnée.

III. La tendance à la complexité

Il est évident que cette approche par bricolages successifs ne peut que conduire à une complexité croissante des systèmes, complexité que l’on retrouve dans d’autres aspects des politiques communautaires.

IV. Le règlement du problème des soldes par les dépenses et non par les recettes

Si certains Etats contribuent trop au budget communautaire, on pourrait envisager de régler le problème par une réduction des dépenses communautaires. Certains Etats membres ont aussi proposé d’introduire "un élément de progressivité dans le système", [11] les Etats membres à capacité contributive élevée contribuant proportionnellement plus que les Etats ayant un PNB par tête plus faible.

Mais ces solutions seraient contraires à "l’actuel acquis communautaire qui pratique la solidarité par le biais du volet dépenses du budget et encourage la convergence réelle par l’investissement". [12] Cette "culture financière" européenne de "l’équité par la dépense" est d’inspiration typiquement fédéraliste. L’idée implicite est que seuls les investissements financés par la Communauté auraient des effets positifs. Réduire les dépenses, c’est réduire la part d’intervention communautaire. Rechercher l’équité budgétaire en augmentant les dépenses communautaires d’investissement, c’est augmenter le pouvoir de la Communauté et de son bras exécutif, la Commission.

V. La mentalité induite par le développement continu du budget communautaire

L’argument central des fédéralistes est que le souverainisme est le vecteur des égoïsmes nationaux. L’Europe fédérale, ce serait l’instauration de la solidarité, pour ne pas dire de l’amour désintéressé entre les peuples.

Cet argument mérite d’être combattu par deux objections :

• a) en droit, le souci de la souveraineté des nations n’est pas, en tout cas ne doit pas être fondé sur l’égoïsme national, mais, ce qui est tout autre chose, sur la volonté de préserver et développer la vie et la liberté nationales. Supprimer la liberté des nations, c’est détruire des foyers de vie et de créativité. La solidarité et la coopération entre les nations doivent servir la vie, non la détruire.

Que, dans cette promotion de la vie intervienne la prise en considération des intérêts nationaux, cela est bien légitime et nécessaire. Mais là n’est pas le cœur du problème. D’ailleurs, de même que la liberté individuelle doit conduire à la générosité, la liberté des nations doit être aussi l’occasion de développer la générosité nationale et le sens des responsabilités que chaque nation a vis-à-vis des autres nations, particulièrement envers les peuples pauvres ou opprimés.

• b) en fait, au fur et à mesure que les compétences et le budget communautaire s’accroissent, bien loin de voir les égoïsmes nationaux se dissiper, ils trouvent un nouveau terrain d’expansion sordide à travers ce processus.

Les négociations budgétaires ou sur le système budgétaire sont l’occasion d’affrontements où la considération des intérêts nationaux apparaissent de façon transparente. C’est la ruée. Les Etats membres n’hésitent pas à jouer du chantage pour obtenir les avantages matériels convoités. Un chantage financier a été exercé pour renforcer les chances d’acceptation du traité de Maëstricht. Les pires menaces ont été exercées contre le Danemark après son referendum contre Maëstricht, et les négociateurs communautaires ont réussi à vaincre ses réticences en lui concédant certains avantages sous le manteau, d’une manière d’ailleurs juridiquement très contestable. L’Espagne a explicitement subordonné son accord sur le traité d’Amsterdam au maintien de son éligibilité au Fonds de cohésion.

C’est cela, le jeu des négociations lors des Sommets européens. Un jeu de chantages et de concessions mutuelles pour aboutir coûte que coûte. Car les Etats membres sont unanimes sur un seul point : aboutir en tout état de cause.

Villeneuve-lez-Avignon, mai 2007,

Romain ROCHAS,

Docteur en droit, Chef de division honoraire de la Cour des comptes européenne,

ANNEXES

Annexe I

Annexe II

Annexe III

Tableau III. Soldes budgétaires après neutralisation de l’effet des "dépenses non réparties".