L’article 1, § 2, du traité proprement dit dispose : "La République de Bulgarie et la Roumanie deviennent parties au traité établissant une Constitution pour l’Europe et au traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, tels qu’ils ont été modifiés ou complétés." L’adhésion de ces deux nouveaux Etats doit en principe prendre effet le 1er janvier 2007, et les négociateurs de l’Union espéraient bien qu’à cette date, le traité constitutionnel, ratifié par tous les Etats déjà membres, serait déjà entré en vigueur. Le § 3 du même article précise : Les conditions et modalités de l’admission figurent dans le protocole annexé au présent traité. Les dispositions de ce protocole font partie intégrante du présent traité." Ce protocole a pour objet d’énumérer les éléments de l’acquis communautaire que les deux nouveaux membres devront accepter dans l’hypothèse d’entrée en vigueur de la Constitution avant la date d’adhésion, éléments qui vont être détaillés dans une série d’annexes qui suivent ce protocole.
Ainsi, le traité d’adhésion n’hésite pas à prendre le traité constitutionnel comme base juridique fondamentale pour l’adhésion, alors que, n’étant pas ratifié, il n’appartient pas au droit positif au moment de la signature. A quoi les deux Etats candidats sont-ils censés adhérer en rigueur de termes ? A "l’Union européenne" "établie" par la "Constitution", c’est-à-dire à une entité qui n’existe pas au moment de la signature du traité d’adhésion.
Evidemment, les négociateurs de l’Union (l’Union actuelle) n’ont pas pu méconnaître tout à fait que l’état actuel du droit est autre et pourrait peut-être le rester au moment de l’adhésion. C’est pourquoi le traité d’adhésion contient aussi un article 2 destiné à "couvrir" aussi cette hypothèse. Voici le texte de son § 1 :
- "Au cas où le traité établissant une Constitution pour l’Europe ne serait pas en vigueur à la date d’adhésion, la République de Bulgarie et la Roumanie deviennent parties aux traités sur lesquels l’Union est fondée, tels qu’ils ont été modifiés ou complétés.
- "Dans ce cas, l’article 1er, paragraphes 2 à 4, [c’est-à-dire les dispositions qui fondaient l’adhésion sur le traité constitutionnel] sont applicables à compter de la date d’entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l’Europe." Dans cette deuxième hypothèse, l’acquis communautaire à avaler n’est pas le même. Le protocole et les annexes précités ne conviennent plus. On a donc prévu à la place du protocole un "Acte" applicable "dans le cas où le traité établissant une Constitution pour l’Europe ne serait pas en vigueur", et une autre série d’annexes pour la même hypothèse.
Que penser de tout cela ? On pourrait dire qu’après tout, il fallait bien envisager successivement les deux hypothèses possibles, existence ou absence du traité constitutionnel au moment de l’adhésion. Et que le cas de rejet définitif du traité constitutionnel est également pris en compte implicitement par l’article 2, § 1. Dans ce dernier cas, en effet, les dispositions de l’article 1er seront bien "applicables à compter de la date d’entrée en vigueur du traité établissant une Constitution pour l’Europe", c’est-à-dire jamais. Toutefois, regardons-y de plus près.
En premier lieu, la base légale de principe pour l’adhésion, c’est le traité constitutionnel. Les traités actuellement en vigueur ne sont évoqués que comme un aléa qu’on ne peut exclure. Il eût été juridiquement beaucoup plus satisfaisant de prendre pour base de principe les traités en vigueur, et de demander (peut-être) à titre subsidiaire aux nouveaux adhérents d’accepter dès maintenant les dispositions du traité constitutionnel pour le cas et pour le moment où il entrerait en vigueur.
En deuxième lieu, les formulations du traité d’adhésion ont un objectif politique évident. C’est la carte forcée pour les deux candidats. Alors que les Etats déjà membres, eux, auront véritablement le pouvoir, par la procédure de ratification, d’entériner ou de rejeter la "Constitution", cette faculté sera déniée aux deux nouveaux Etats membres, même si le traité constitutionnel est encore en phase de ratification au moment de leur adhésion. Dès qu’ils auront la qualité d’Etats membres, ils seront comptés parmi les Etats qui auront ratifié le traité constitutionnel. Je vois bien ce que l’on peut répondre à cela. "Certes, pour ces deux Etats, une fois qu’ils auront acquis la qualité de membres de l’Union, il ne sera plus possible de rejeter le traité constitutionnel. Mais ils auront eu comme les autres à se prononcer sur ce traité, puisqu’en signant le traité d’adhésion, ils signent ipso facto leur accord sur le traité constitutionnel. Et comme pour tout traité, leur traité d’adhésion aura dû passer par l’étape nationale de la ratification." Mais qui ne voit que la situation est fondamentalement différente pour ces deux Etats et pour les autres ? Pour eux, adhésion et acceptation du traité constitutionnel sont liés : il faut tout prendre ou tout laisser. Pour les 25 Etats déjà membres, leur qualité de membre ne saurait être compromise par un éventuel rejet de leur part du traité constitutionnel.
En troisième lieu, et ce point est peut-être le plus grave, sous les apparences d’une neutralité prenant en considération tous les cas de figure possibles, le traité d’adhésion impose à deux candidats une approbation du traité constitutionnel qui ne s’impose pas aux Etats déjà membres eux-mêmes. Autrement dit, la carte forcée n’est pas seulement tendue aux deux candidats, mais aussi à des Etats membres qui, peut-être, vont rejeter bientôt pour eux-mêmes le traité constitutionnel. Autrement dit encore, les Etats déjà membres qui vont rejeter le traité constitutionnel – par exemple, nous le savons maintenant, la France et les Pays-Bas – sont censés néanmoins l’imposer aux deux candidats. Quelle incohérence !
Là encore, on me répondra sans doute que les traités d’adhésion sont signés par tous les Etats déjà membres, et que ceux qui ne voudraient pas de cette "carte forcée" auraient très bien pu refuser de signer le traité d’adhésion en la forme. Mais peut-on vraiment espérer de nos jours une telle honnêteté de la part des dirigeants des Etats membres ? On me répondra aussi que, comme le traité constitutionnel, le traité d’adhésion doit être ratifié par tous les Etats déjà membres. S’ils refusent l’un, ils peuvent donc pareillement refuser l’autre. Certes, mais en pratique, on sait fort bien qu’ils ratifieront tous. Refuser de signer ou de ratifier, cela n’apparaîtrait-il pas comme un affront aux deux pays candidats ? Même si ce rejet ne visait pas en soi leur candidature ? On voit bien que tous les Etats membres ratifieront. La ratification par la France n’est pas attendue avant l’été 2006, mais ce sera en tout cas une ratification parlementaire… En réalité, on sait bien que le négociateur pour l’Union, c’est la Commission, et que son projet étant établi, personne n’ose plus le remettre en cause. Voyez Turquie…
Tout cela est donc ficelé et fort bien ficelé…
Romain ROCHAS
Chef de division honoraire de la Cour des comptes européenne.
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