L’Assemblée nationale est en train de délibérer sur le projet de budget (français) pour 2007. Et dans ce cadre, on lui demande de se prononcer sur la contribution française au budget de l’Union européenne pour 2007. Mais est-ce aux Parlements nationaux de voter le budget européen ? Celui-ci est-il alimenté par des contributions budgétaires des Etats membres ? Ne dit-on pas au contraire que les dépenses européennes sont financées par des ressources propres à l’Union, donc qui ne proviennent pas des budgets nationaux ? On dit aussi que pour 2007, cette contribution française au budget européen va augmenter considérablement, passant de 14,6 milliards d’euros en 2002 et 17,8 milliards en 2006 à 18,7 milliards d’euros pour 2007, soit une augmentation de 27,8 % en 5 ans, de 5,1 % en 1 an. En regard, on notera qu’entre le projet de loi de finances pour 2006 et le projet de loi de finances pour 2007, la progression des dépenses prévues de l’Etat n’a été que de 0,7 % . [1]

 Quelques clarifications ne sont peut-être pas inutiles.

I.- D’où le budget européen tire-t-il ses ressources ?

 1.- Contributions budgétaires des Etats membres ou ressources propres de l’Union ?

 Jusqu’en 1970, les ressources du budget européen provenaient de contributions budgétaires des Etats membres. Des clés de répartition précisaient la part respective des différents Etats membres dans le montant total de recettes prévu au budget européen. Pour chaque Etat membre, cette part se traduisait par l’inscription dans son budget annuel de crédits de dépenses, le montant ainsi versé aux Communautés étant inscrit en crédits de recettes dans le budget européen.

 Une première décision du Conseil, de 1970, sur les ressources propres [2] a commencé à remplacer les contributions financières des Etats membres par des ressources qui, dès leur origine, donc dès leur perception, étaient considérées comme recettes communautaires et qui ne provenaient donc pas des budgets nationaux.

 A travers une série de décisions du Conseil sur les ressources propres se succédant l’une à l’autre, [3] les contributions financières des Etats membres ont été progressivement remplacées presque en totalité par des ressources propres. Actuellement, les contributions financières des Etats membres sont tout à fait résiduelles, presque des curiosités budgétaires. Par exemple, si la Commission inflige une amende à un Etat membre, comme les textes en prévoient la possibilité dans certains cas, il s’agit d’une sanction, c’est donc l’Etat qui paie sur son budget, et l’amende apparaîtra dans ses comptes comme une dépense.

 Dans le système ainsi parvenu à maturité, on trouve les catégories suivantes de ressources propres :

• - toutes les recettes provenant de la réglementation agricole (PAC),
• - les droits de douane,
• - une partie du produit de la TVA (l’autre partie, la plus importante, constituant des recettes des Etats membres),
• - une ressource fondée ou "assise" sur le PNB (produit national brut).

 On trouve de plus des recettes qui ne sont pas classées budgétairement dans les "ressources propres", bien qu’elles ne proviennent pas davantage de contributions financières des Etats. Par exemple l’impôt sur le revenu payé par les fonctionnaires européens, ou encore le produit des emprunts, ou le produit de la vente d’immeubles, etc. En dépit de la terminologie budgétaire qui les classe autrement, il s’agit bien en fait de recettes qui sont "propres" aux Communautés, puisqu’elles sont engendrées par l’activité même des Communautés.

2.- L’Etat national percepteur de l’Union européenne

 L’Union européenne n’a ni services de perception ni agents verbalisateurs ni douaniers. Ce sont les services des Etats membres qui, pour le compte de l’Union, collectent les ressources propres de celle-ci au même titre qu’ils encaissent les recettes fiscales nationales. Ceci n’est d’ailleurs que l’application aux recettes d’un procédé d’intervention assez général de l’Union. L’Union programme et décide elle-même beaucoup de choses, mais en règle générale et sauf pour certaines actions bien déterminées [4], elle n’exécute pas elle-même, mais fait exécuter ses décisions par les Etats membres. Soit dit en passant, ceux qui comparent les effectifs du personnel de la Commission aux effectifs des instances nationales, en tirant la conclusion que la Commission est beaucoup plus efficace que les services nationaux, car à dépense égale, elle utilise un effectif de fonctionnaires beaucoup plus restreint, montrent qu’ils ignorent tout des modes de fonctionnement des institutions européennes, spécialement de la Commission. [5]

3.- Faut-il un vote du Parlement français pour autoriser les recettes perçues par la France pour le compte de l’Union ?

 Le budget européen est préparé, discuté et adopté exclusivement par des institutions européennes. Préparé par la Commission. Discuté, amendé et approuvé à travers un système de navette entre le Conseil et le Parlement européen. Formellement "arrêté" par le Parlement européen. Dans cette procédure budgétaire, les instances nationales, parlementaires ou autres, n’interviennent donc en aucune façon.

 Pourtant le montant des recettes à percevoir par l’Etat français pour le compte de l’Union figure dans la loi de finances annuelle française. Or chacun sait que c’est le Parlement qui vote la loi de finances, voter le budget étant historiquement l’attribution essentielle de tout Parlement. C’est la raison pour laquelle le montant des sommes destinées à l’Union donne lieu à un vote des parlementaires, vote précédé d’un débat qui a eu lieu ces derniers jours.

 Si les sommes en cause donnent lieu à un vote parlementaire, c’est donc parce qu’elles sont mentionnées dans la loi de finances. Pourtant ces sommes ne font pas partie du budget. En effet, elles ne sont pas comptabilisées comme "dépenses". Et si elles figurent dans les "recettes", c’est pour en être défalquées afin d’aboutir aux "recettes nettes du budget général" qui, seules, auront pour objet de financer les dépenses budgétaires. C’est pourquoi l’appellation de ces sommes en droit budgétaire français n’est pas et ne peut être "contribution financière", mais Prélèvements sur recettes au profit des Communautés européennes.

 D’ailleurs l’excédent ou le déficit budgétaire confronte les dépenses aux recettes nettes, de sorte que ni du côté des dépenses, ni du côté des recettes, les sommes perçues pour le compte de l’Union ne figurent dans le budget.

 Ainsi, le projet de loi de finances pour 2007 présente le budget de la façon suivante (en simplifiant cette présentation, mais sans la fausser) :

En milliards d’euros

les crédits de paiements, c’est-à-dire les dépenses autorisées, et les recettes nettes totales, qui ne comprennent pas les prélèvements sur recettes, notamment ceux au profit des Communautés européennes, soit 267,847 – 225,890 = 41,957 milliards d’euros (15,7 %). [6]

 Que se passerait-il si par extraordinaire les parlementaires refusaient d’approuver les prélèvements sur recettes ? D’un point de vue français, on pourrait peut-être considérer que l’Etat ne serait pas autorisé à effectuer les versements en cause, mais il est clair que, du point de vue de l’Union, le budget européen approuvé rendrait exigible le versement de la part française des ressources propres et que le refus parlementaire serait inopérant. La Cour de justice européenne aurait vite fait de l’expliquer dans un arrêt très rapidement rendu sur pourvoi de la Commission… On trouverait d’ailleurs vite une solution à Bercy, en faisant sortir les "prélèvements sur recettes" de la loi de finances, pour l’insérer dans une note explicative à part.

4.- Les moyens de défense contre l’inflation budgétaire européenne

 Faut-il conclure de ce qui précède que les Etats membres sont totalement désarmés contre la boulimie budgétaire de l’Union européenne ? Non, et pour plusieurs raisons. Il est important de bien noter les différents "verrous" que les Etats membres peuvent tirer pour empêcher l’envolée des dépenses communautaires. Ces verrous sont établis les uns à titre permanent (tant que les dispositions en cause ne sont pas modifiées), d’autres dans un cadre pluriannuel, de façon moins évidente dans un cadre annuel.

a) Les verrous permanents

 On les trouve dans le traité et dans la décision du Conseil relative au système des ressources propres. Dans les deux cas, les protections sont fortes, puisque toute modification des textes en cause nécessite l’accord unanime des Etats membres.

1.- Le traité CE

 Pour certaines dépenses moins importantes, qualifiées par le traité de "dépenses autres que celles découlant obligatoirement des traités", dites couramment "dépenses non obligatoires" (DNO), le traité CE prévoit un taux maximal d’augmentation d’une année à l’autre, en fonction de critères objectifs (évolution du PNB, variation des budgets nationaux, évolution du coût de la vie)(article 272 CE, § 9). Parce qu’il est établi à partir de critères objectifs, le traité dit que la Commission "constate" ce taux maximal, et non "l’établit" ou "le fixe". Or ce taux maximal sert à définir une "marge de manœuvre" concédée par le traité au Parlement européen en matière de crédits relatifs à ces dépenses dites "non obligatoires". On part de l’idée implicite que les deux institutions contribuant à la définition du budget – Conseil et Parlement - se partagent pour moitié ce taux maximal, et que les droits du Parlement ne seront pas diminués si le Conseil, au stade de son projet de budget, a prévu de son côté une augmentation dépassant la moitié du taux maximal. Si donc le Conseil a prévu une augmentation des crédits relatifs aux DNO excédant la moitié du taux maximal, le Parlement européen n’en conservera pas moins son droit à augmenter de son côté ces mêmes crédits d’un taux pouvant atteindre la moitié du taux maximal. A la fin de la procédure budgétaire, le budget dans sa version finale pourra, par cette clause protectrice des droits budgétaires du Parlement européen, faire apparaître un taux d’augmentation des DNO dépassant le taux pourtant dit "maximal".

 Mais en dépit de cette "marge de manœuvre" concédée au Parlement européen, il reste que la disposition relative au "taux maximal" conserve un effet de limitation de l’augmentation annuelle des DNO. En effet, au pire, si le Conseil, dans son projet de budget, absorbait la totalité du taux d’augmentation des crédits pour DNO, le Parlement conservant son droit de les augmenter de la moitié de ce taux, il en résulterait un plafond absolu de 1,5 fois le taux dit "maximal".

2.- La décision du Conseil relative au système des ressources propres

Cette décision, dans sa version actuelle [7], comporte plusieurs verrous stables.

◦ Le montant total des ressources propres ne doit pas dépasser 1,24 % du PNB de tous les Etats membres .

◦ Le montant total des crédits pour engagements de dépenses ne doit pas dépasser 1,31 % du PNB total des Etats membres. [8]

◦ Le taux de TVA perçu au profit de l’Union est de 0,50 %, sous réserve d’un petit écart par rapport à ce taux dû à l’incidence de la ristourne versée au Royaume-Uni et à quatre autres Etats membres [9]. Et ce taux est applicable à une "assiette" ne pouvant pas dépasser 50 % du PNB. On peut donc penser que le taux en cause représente en fait environ 0,25 % de la valeur ajoutée totale de chaque pays.

◦ En revanche, la décision ne fixe pas elle-même un plafond pour la ressource "PNB", mais renvoie à la procédure budgétaire annuelle le soin de déterminer son montant. Or cette procédure budgétaire annuelle n’offre pas aux Etats membres autant de moyens que la décision du Conseil sur les ressources propres pour freiner l’inflation budgétaire (voir à ce sujet ci-dessous, point ©, sur la procédure annuelle).

 Voici ce que signifie cette discordance de régime entre la TVA et la ressource "PNB". Les institutions souhaitent non seulement que le budget soit financé presque exclusivement par des ressources propres, mais de plus souhaitent abaisser la part de la TVA au profit de la ressource "PNB", qui apparaît ainsi comme la "variable d’ajustement" dans la procédure budgétaire. Au niveau de cette décision du Conseil sur les ressources propres, il n’y a pas de blocage relatif à l’addition TVA + ressource PNB, l’addition des deux pouvant toujours augmenter par sa composante "PNB". Les seuls blocages réels incorporés dans cette Décision du Conseil portent donc sur le total général des ressources propres (et par là des paiements, car sans ressource, impossible de dépenser) et sur le total général des crédits pour engagements [10] .

b) Les verrous pluriannuels : les "Perspectives financières"

 Tous les 6 ou 7 ans, la Commission, le Conseil et le Parlement européen passent un accord dit "accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire". Cet accord contient notamment des tableaux chiffrés portant plafonds de recettes et de dépenses, année par année et pour toute la période, pour l’ensemble du budget, mais aussi avec décomposition de ces plafonds par grandes catégories de dépenses : ce sont les "Perspectives financières".

 Ces Perspectives financières ne font pas partie en rigueur de termes de la procédure budgétaire, qui reste strictement annuelle. Mais elles encadrent cette procédure annuelle, seule prévue par le traité, car les trois institutions signataires de l’accord s’engagent à respecter strictement les plafonds mentionnés lors de leurs propositions budgétaires annuelles.

 Bizarrement, l’Accord interinstitutionnel ne comporte aucun visa, contrairement à tous les règlements, directives ou décisions adoptés par les institutions. A sa lecture, on ne sait donc pas bien selon quelle procédure cet accord est passé, notamment si, côté Conseil, il requiert l’unanimité des Etats membres. Mais il est repris et mentionné par une décision ou un règlement du Conseil "concernant la discipline budgétaire" qui, lui, comporte des visas, et ces visas font apparaître sans ambiguïté la nécessité de l’accord unanime des Etats membres [11] . De la sorte, chaque Etat membre a la garantie que l’évolution des dépenses à moyen terme resteront dans des limites acceptées par lui, et pourrait bloquer un projet d’accord qu’il jugerait trop laxiste en refusant de l’approuver.

c) La procédure annuelle : l’adoption du budget

 II.- Pourquoi entend-on ici ou là réclamer de véritables ressources propres pour l’Union ?

III.- Les prélèvements sur recettes ne coïncident pas avec la contribution de l’économie française au financement du budget de l’Union européenne

1.- Le Fond européen de développement

2.- L’activité européenne de l’Etat français

IV.- Pourquoi la contribution française va-t-elle augmenter ?

1.- Toute structure a tendance à enfler

2.- L’inflation

3.- Les nouvelles adhésions, récentes et prochaines

4.- La France, pays "riche"